加快电信设施保护立法刻不容缓

电信设施的战略地位已由国务院发布的《国务院关于印发“宽带中国”战略及实施方案的通知》（国发〔2013〕31号）（以下简称“《宽带中国战略》”）及《国务院办公厅关于加快高速宽带网络建设 推进网络提速降费的指导意见》（国办发〔2015〕41号）（以下简称“《提速降费指导意见》”）两大战略性文件予以确立，然而我国在电信建设和保护方面没有专门的中央立法文件，仅有《刑法》、《电信条例》、司法解释等文件做出了部分规定，很多地方虽然进行了专门立法，但是由于没有统一的上位法规定，也存在不一致、相冲突等问题。因此，从我国目前立法缺失、电信设施破坏现象严重等角度来说，电信设施的建设和保护是亟需解决的重要问题，制定《电信设施保护条例》刻不容缓。

一、立法必要性分析

（一）制定《电信设施保护条例》是提高电信设施法律地位的需要

《宽带中国战略》指出“宽带网络是新时期我国经济社会发展的战略性公共基础设施”，“将宽带网络作为国家战略性公共基础设施”；《提速降费指导意见》也指出“宽带网络是国家战略性公共基础设施”，“积极探索通过推动地方性法规建设，进一步明确宽带网络的战略性公共基础设施属性，切实保障宽带网络基础设施的建设通行权”。这两个战略性文件均将宽带基础设施的重要性提高到国家战略的层次，强调了宽带基础设施在增强传输和接入能力，提高应用服务水平，促进电子商务、软件外包、云计算和物联网等新兴业态蓬勃发展以及保障网络信息安全方面的战略地位。

但是由于该战略定位在法律层面的缺位，电信基础设施的建设和保护工作进展不力，造成当前电信基础设施出现建设困难重重、保护手段不足、毁损破坏严重的现象，使得国家大力发展宽带网络的战略计划欠缺基础性保障。因此，通过针对电信基础设施的建设和保护制定更高层级的法律文件从而提高电信基础设施法律地位，形成一套更加有效的电信基础设施建设和保护体系，可以改善并扭转当前的不利局面进而成为国家大力发展宽带网络战略的战略基础。

（二）制定《电信设施保护条例》是保障“互联网+”战略顺利开展的重要举措

国务院发布的《关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》（国发〔2015〕40号）明确指出：“‘互联网+’是把互联网的创新成果与经济社会各领域深度融合，推动技术进步、效率提升和组织变革，提升实体经济创新力和生产力，形成更广泛的以互联网为基础设施和创新要素的经济社会发展新形态。” “互联网+”的任何一项行动都离不开对基础设施的使用，互联网与各领域的融合发展首先以互联网基础设施的安全存在和使用为前提，因此，制定《电信设施保护条例》是顺应时代发展趋势的重大举措，制定《电信设施保护条例》，保护电信设施的建设和使用是充分发挥电信设施重要基础作用的重要手段。

（三）现有规定不尽完善

第一，电信设施的定义不明，导致地方性法规和规章对电信设施建设和保护的范围规定不一，各式各样；第二，相邻关系的规定不一，广电、电力、铁路设施的保护都有专门的行政法规，即《广播电视设施保护条例》、《电力设施保护条例》、《铁路运输安全保护条例》，均规定了广电、电力、铁路设施建设过程中涉及到的相邻关系问题，如涉及与其他公用工程、城市绿化等设施相互妨碍时的解决方式。但是《电信条例》对电信设施建设过程中相邻关系问题的规定不明确，只在地方性法规中规定得比较详细，这同时又使得电信设施建设和保护在与其他城市规划、设施建设可能产生冲突的时候，出现无上位法可依而得不到保障的情况。

（四）电信设施保护形势严峻

盗窃破坏电信设施案件呈迅速上升的态势，严重危害了国家通信安全和广大人民群众的利益，而且受危害的范围极广。如2015年5月27日由于杭州市萧山区支付宝光纤被挖断出现大规模故障，部分用户无法使用支付宝，且浙江、上海、四川、武汉、西安、湖南、广东等地的用户都受到此影响。造成破坏电信设施犯罪活动猖獗的原因是多方面的，但很重要的一条就是目前的立法不能对犯罪分子形成有效的震慑作用，通过立法解决这一问题，提高对犯罪分子的打击力度十分必要。

二、立法可行性分析

电信设施的建设和保护是一个世界性问题，除我国已有和正在进行中的立法之外，其他很多国家也就这一问题进行了规定。地方性立法为我国《电信设施保护条例》的制定奠定了坚实的基础，而域外的制度则为我国立法提供了重要的制度借鉴。

（一）国内现状

自20世纪80年代末至今，陆续有地方人大、政府进行了探索，颁布了针对电信通信设施保护的地方性立法。截至2017年3月底，现行有效的省、自治区地方性法规、规章共有16部，其中关于电信通信设施建设保护专门性的地方法规、规章有14部，设专章或条款规定电信设施保护的地方性法规有2部。

（二）域外经验

目前世界主要发达国家或地区均对保护电信设施进行了立法规定，为我国构建电信设施保护制度、制定电信设施保护立法具有重要的借鉴意义。

总结各国相关立法，可以得到几方面的经验：一是将电信设施作为公共基础设施进行保护。部分国家如加拿大、英国等发达国家，可见电信业与其他公共基础设施行业在设施保护方面存在共性，也凸显发达国家对电信设施保护的重视程度；二是对电信设施保护的制度有较全面的规定。域外立法一般都对电信企业享有的路权、土地使用权、设施的设置、保护、迁移过程中与相关利益方之间的关系处理和相关补偿，以及电信设施保护监管职责的划分等制度进行了规定；三是明确赋予电信企业路权和土地使用权并要求监管机构帮助企业实现权利。美国、加拿大的立法明确赋予电信企业相关权利，并授权电信监管机构帮助企业实现权利；四是强调重点电信设施的保护。海底电缆的保护是电信设施保护的重要内容，有些国家和地区虽然没有专门法律保护电信设施，但是却出台了专门立法保护海底电缆，例如澳大利亚、香港和美国；五是明确电信设施保护相关的协调机制。许多国家的立法对电信企业在行使路权和土地使用权以及通信设施迁移、维护等活动中产生争议的协调机制；六是重视电信设施的保护措施。德国的电信法强调对电信设施的技术保护，日本则专门制定了电信设备规则，详细规定了电信设备保护细则。

三、立法建议

从我国地方性立法和国外立法规定可以看出，规划、建设、保护是电信设施的三大基础内容。因此，制定《电信设施保护条例》应当主要包括电信设施的规划与建设、电信设施的保护、法律责任三部分。其中，电信设施的规划与建设主要内容应涵盖电信行业发展与设施建设的统筹规划、电信设施建设的原则、电信设施建设的具体要求与注意事项、有关部门的权力义务等方面。电信设施的保护主要内容涵盖电信设施保护措施与相关具体要求、电信设施保护相关单位或个人的职能权利、责任义务以及禁止行为等方面。法律责任的主要内容为违法后的相应行政处罚事项、金额以及行政处分、刑事责任、民事责任的承担。

作者简介

刘耀华，现就职于中国信息通信研究院政策与经济研究所法律研究部。

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校  审 | 陈  力、 珊  珊

编  辑 | 凌  霄

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